Chỉ vài tháng sau khi nhiều mức thuế quan theo Đạo luật Quyền hạn Kinh tế Khẩn cấp Quốc tế (IEEPA) bị Tòa án Tối cao Mỹ bác bỏ, chính quyền Tổng thống Donald Trump đã nhanh chóng tìm một cơ sở pháp lý khác để duy trì sức ép thương mại. Lần này, trọng tâm chuyển sang Điều 301 của Đạo luật Thương mại năm 1974 với một khái niệm mới: "dư thừa năng lực sản xuất mang tính cấu trúc" (structural excess capacity).

Tháng 3 năm nay, Văn phòng Đại diện Thương mại Mỹ (USTR) mở điều tra đối với 16 nền kinh tế, từ Trung Quốc, Liên minh châu Âu, Nhật Bản, Hàn Quốc đến nhiều quốc gia châu Á khác. Các phiên điều trần đã kết thúc, thời hạn lấy ý kiến cũng đã khép lại và kết luận được dự báo sẽ công bố trong vài tháng tới.

Theo Christopher Padilla, nguyên Thứ trưởng Bộ Thương mại Mỹ phụ trách Thương mại Quốc tế, điều đáng quan tâm không phải là nền kinh tế nào sẽ bị kết luận có "dư thừa năng lực", mà là mức độ và cách Washington sử dụng kết luận đó để xây dựng một vòng thuế quan mới.

Padilla cho rằng kết quả gần như đã được định hình từ khi cuộc điều tra bắt đầu. Theo ông, khái niệm "dư thừa năng lực sản xuất mang tính cấu trúc" được định nghĩa quá rộng, đủ để áp dụng cho hầu hết các nền kinh tế có thặng dư xuất khẩu ở một hoặc nhiều ngành hàng.

Lập luận này xuất phát từ chính tiêu chí mà USTR sử dụng. Cơ quan này coi "thặng dư thương mại lớn hoặc kéo dài" là một trong những dấu hiệu của dư thừa năng lực. Nếu áp dụng theo logic đó, rất nhiều quốc gia chuyên môn hóa sản xuất sẽ rơi vào diện bị xem xét. Saudi Arabia có thể bị coi là dư thừa công suất dầu mỏ, Thụy Sĩ dư thừa sô cô la, còn Colombia dư thừa cà phê. Đây đều là những ví dụ mà Padilla đưa ra để minh họa sự mơ hồ của khái niệm đang được sử dụng.

Thực tế, khái niệm dư thừa năng lực vốn không xa lạ trong thương mại quốc tế. Trong nhiều năm, Mỹ cùng các nền kinh tế phát triển nhiều lần chỉ trích Trung Quốc đầu tư quá mức vào thép, nhôm, pin xe điện hay tấm pin mặt trời, khiến nguồn cung vượt nhu cầu nội địa và tạo áp lực giảm giá trên thị trường toàn cầu. Những tranh cãi này từng dẫn đến hàng loạt vụ kiện chống bán phá giá và chống trợ cấp.

Tuy nhiên, cuộc điều tra lần này có phạm vi rộng hơn đáng kể. Thay vì tập trung vào từng ngành hay từng sản phẩm, USTR xem xét cả cấu trúc nền kinh tế của từng quốc gia. Điều đó đồng nghĩa một nền kinh tế có thặng dư thương mại lớn với Mỹ cũng có thể trở thành đối tượng điều tra, ngay cả khi chưa có bằng chứng rõ ràng về việc bán phá giá hay trợ cấp xuất khẩu.

Theo Padilla, đây chính là điểm khiến nhiều chuyên gia thương mại lo ngại. Ông nhận định cuộc điều tra có xu hướng đánh đồng giữa năng lực sản xuất lớn với hành vi cạnh tranh không công bằng, trong khi hai khái niệm này về bản chất rất khác nhau.

Quan điểm tương tự cũng được Quỹ Công nghệ Thông tin và Đổi mới (ITIF), một tổ chức nhiều năm theo đuổi lập trường cứng rắn với chính sách công nghiệp của Trung Quốc, nêu trong bản góp ý gửi USTR. ITIF cho rằng việc sử dụng tỷ lệ sử dụng công suất thấp hoặc thặng dư thương mại làm bằng chứng là chưa đủ để kết luận một quốc gia tạo ra dư thừa năng lực mang tính cấu trúc. Theo tổ chức này, Trung Quốc là trường hợp đặc biệt vì quy mô trợ cấp nhà nước và định hướng sản xuất vượt nhu cầu trong nhiều ngành chiến lược, còn việc mở rộng khái niệm sang nhiều nền kinh tế khác sẽ làm suy yếu tính thuyết phục của chính sách.

Điều giới doanh nghiệp quan tâm hơn là hệ quả sau cuộc điều tra. Nếu USTR kết luận các nước vi phạm, Washington sẽ có cơ sở để áp dụng thêm các mức thuế theo Điều 301. Đây là công cụ từng được chính quyền Trump sử dụng trong nhiệm kỳ đầu để áp thuế lên hàng trăm tỉ USD hàng hóa Trung Quốc.

Nhiều chuyên gia cho rằng chính quyền hiện nay đang tìm cách tái lập cấu trúc thuế quan từng tồn tại trước khi các biện pháp theo IEEPA bị tòa án bác bỏ. Điều 301 mang lại lợi thế đáng kể vì trao cho Tổng thống quyền chủ động rộng hơn trong việc xác định đâu là hành vi thương mại "bất hợp lý" của đối tác và áp dụng các biện pháp đáp trả.

Theo phân tích của Padilla, thuế quan đề xuất sau cuộc điều tra có thể còn cao hơn mức thuế mà Mỹ đã cam kết trong các thỏa thuận song phương với một số đối tác lớn. Tuy nhiên, Washington nhiều khả năng sẽ chỉ giữ hiệu lực đối với phần nằm trong giới hạn đã đàm phán, còn phần vượt trần sẽ được tạm đình chỉ.

Đây là một kỹ thuật pháp lý đáng chú ý. Trên danh nghĩa, Mỹ vẫn duy trì các cam kết trong thỏa thuận thương mại, nhưng đồng thời giữ lại khả năng kích hoạt ngay phần thuế bổ sung nếu đánh giá đối tác không thực hiện đầy đủ các cam kết về tiếp cận thị trường, đầu tư hoặc mua hàng hóa của Mỹ. Điều đó giúp USTR có thêm đòn bẩy trong các vòng đàm phán tiếp theo mà không cần mở thêm một cuộc điều tra mới.

Một điểm khác được dự báo sẽ tái xuất hiện là cơ chế chồng thuế. Các mức thuế liên quan đến "dư thừa năng lực" nhiều khả năng sẽ cộng dồn với thuế áp dụng vì các cáo buộc về lao động cưỡng bức, nhưng vẫn tách biệt với các mức thuế ngành theo Mục 232 đối với thép, nhôm hay ôtô. Cấu trúc này gần như giống với hệ thống thuế quan mà chính quyền Trump từng áp dụng trước phán quyết của Tòa án Tối cao.

Đối với doanh nghiệp, điều quan trọng không chỉ là mức thuế cuối cùng, mà còn là khoảng cách thuế quan giữa Trung Quốc và các trung tâm sản xuất thay thế ở Đông Nam Á. Trong vài năm qua, chiến lược "Trung Quốc + 1" đã thúc đẩy nhiều tập đoàn chuyển một phần chuỗi cung ứng sang Việt Nam, Thái Lan, Malaysia hoặc Indonesia nhằm giảm rủi ro địa chính trị.

Nếu mức chênh lệch thuế vẫn được duy trì, dòng vốn dịch chuyển có thể tiếp tục diễn ra. Ngược lại, nếu các nền kinh tế Đông Nam Á cũng phải chịu mức thuế gần tương đương Trung Quốc, lợi thế của chiến lược đa dạng hóa chuỗi cung ứng sẽ suy giảm đáng kể.

Padilla cho rằng đây mới là chỉ báo mà doanh nghiệp toàn cầu cần theo dõi. Theo ông, tác động lớn nhất của các cuộc điều tra Điều 301 sẽ không nằm ở việc quốc gia nào bị kết luận có "dư thừa năng lực", mà ở việc Washington lựa chọn thiết kế khoảng cách thuế quan giữa các đối tác như thế nào. Chính khoảng cách này sẽ quyết định dòng đầu tư, chiến lược mua hàng và mạng lưới sản xuất của các tập đoàn đa quốc gia trong nhiều năm tới.

Từ góc độ pháp lý, các cuộc điều tra mới nhiều khả năng tiếp tục đối mặt với các vụ kiện tại tòa án Mỹ. Giới doanh nghiệp có thể lập luận rằng đây chỉ là cách chính quyền tìm kiếm một cơ sở pháp lý khác để khôi phục những mức thuế từng bị bác bỏ trước đó. Tuy nhiên, Điều 301 từ lâu vẫn trao cho Tổng thống quyền tự quyết rất rộng trong việc xác định các hành vi thương mại bị coi là bất hợp lý, khiến việc thách thức các quyết định của USTR chưa bao giờ là nhiệm vụ dễ dàng.

Điều đó đồng nghĩa tranh cãi pháp lý có thể kéo dài nhiều năm, trong khi các doanh nghiệp vẫn phải chuẩn bị cho khả năng một vòng thuế quan mới sẽ được triển khai ngay trong năm nay. Với các nhà xuất khẩu, đặc biệt tại châu Á, đây có lẽ là rủi ro lớn nhất từ cuộc điều tra Điều 301: sự bất định trong chính sách thương mại của Mỹ có thể tiếp tục trở thành biến số chi phối các quyết định đầu tư và chuỗi cung ứng toàn cầu.