Trong những năm gần đây, doanh nghiệp Mỹ phải đối mặt với sức ép cạnh tranh ngày càng lớn từ nhiều nền kinh tế trên thế giới. Khi khả năng cạnh tranh gặp khó, không ít doanh nghiệp đã tìm đến chính phủ để đề nghị hỗ trợ. Từ đó, nền kinh tế Mỹ đang trải qua một chuyển dịch đáng kể: thời kỳ toàn cầu hóa tân tự do, đặc biệt từ thập niên 1970, dần nhường chỗ cho chủ nghĩa dân tộc kinh tế với khẩu hiệu “Nước Mỹ trên hết”.

Thay vì xem thế giới là một thị trường rộng lớn với nhiều cơ hội, các nhà hoạch định chính sách Mỹ ngày càng mô tả hệ thống thương mại quốc tế như một sân chơi “gian lận”, gây tổn hại cho kinh tế Mỹ. Phản ứng của Washington là thuế quan, các cuộc chiến thương mại, trừng phạt cùng những biện pháp và đe dọa về quân sự.

Trong bối cảnh đó, “dư thừa công suất” trở thành một lý do khá thuận tiện để biện minh cho những chính sách cứng rắn. Thuật ngữ này hàm ý rằng một quốc gia nào đó đang cố tình sản xuất vượt mức cần thiết, tạo ra lợi thế không công bằng cho doanh nghiệp của mình và gây tổn hại cho các đối thủ.

Nhưng vấn đề nằm ở chính việc xác định thế nào là “dư thừa”. Các nhà đầu tư, dù là doanh nghiệp tư nhân hay chính phủ, đều phải quyết định nên giảm, giữ nguyên hay mở rộng năng lực sản xuất dựa trên những dự đoán về tương lai. Họ phải tính đến nhu cầu đối với sản phẩm, kế hoạch của đối thủ cạnh tranh, lãi suất, tiền lương, tỷ giá, lạm phát, thuế và chuỗi cung ứng.

Không có quyết định nào trong số đó được đưa ra dựa trên một tương lai đã biết trước. Khi bỏ tiền xây dựng một nhà máy, nhà đầu tư phải chấp nhận rằng nhu cầu có thể thay đổi, đối thủ có thể hành động khác dự kiến, chi phí có thể tăng hoặc một biến động kinh tế nào đó có thể làm đảo lộn toàn bộ tính toán ban đầu.

Quy mô đầu tư cũng là một phần của cạnh tranh. Khi sản xuất ở quy mô lớn giúp giảm chi phí trên mỗi đơn vị sản phẩm, doanh nghiệp có thể chủ động đầu tư thêm công suất để giành thị phần. Một công ty lo đối thủ đạt được lợi thế về quy mô cũng có thể tăng đầu tư để đáp lại. Tâm lý sợ bị bỏ lại phía sau có thể khiến nhiều doanh nghiệp cùng mở rộng sản xuất, tạo ra một lượng công suất lớn hơn nhu cầu hiện tại.

Những khoản đầu tư vào chip bán dẫn và trung tâm dữ liệu trên toàn cầu là những ví dụ gần đây. Doanh nghiệp xây dựng năng lực dựa trên kỳ vọng nhu cầu tương lai sẽ tăng mạnh. Nếu kỳ vọng đó không thành hiện thực, công suất dư thừa có thể xuất hiện.

Điều này cho thấy rất khó xác định một con số chính xác về mức công suất “đúng” hay “tối ưu”. Nhà đầu tư không biết chắc con số đó, những người quan sát bên ngoài cũng không thể biết. Tất cả các quyết định đầu tư đều dựa trên thông tin không đầy đủ và những dự báo có thể sai.

Bởi vậy, xét theo nghĩa kinh tế thuần túy, cáo buộc “dư thừa công suất” có ý nghĩa khá hạn chế. Khi được sử dụng trong tranh chấp thương mại, thuật ngữ này thường mang một thông điệp khác: đối thủ đang “gian lận” hoặc vi phạm những quy tắc rõ ràng hay ngầm hiểu của nền kinh tế quốc tế.

Từ đó, cáo buộc thường được nối với những vấn đề khác như bán hàng dưới giá thành, nhận trợ cấp của chính phủ hoặc bỏ qua các chi phí môi trường trong quá trình sản xuất. Bên đưa ra cáo buộc cho rằng nước mình tuân thủ các quy tắc, còn đối thủ thì không.

Nhưng ngay cả những khái niệm này cũng không dễ xác định. Hầu như mọi chính sách của chính phủ đều đem lại lợi ích cho một số nhóm và tạo ra chi phí đối với những nhóm khác. Khi nào một chính sách hỗ trợ trở thành “trợ cấp không công bằng”? Khi nào một chiến lược giảm giá để giành thị phần, vốn đã tồn tại từ lâu trong chủ nghĩa tư bản, trở thành “bán phá giá”?

Lịch sử kinh tế cho thấy những cáo buộc như vậy thường xuất hiện khi vị thế thống trị trong thương mại và đầu tư quốc tế bắt đầu chuyển dịch sang các cường quốc mới nổi. Những nền kinh tế mới thường phát triển bằng cách tập trung sản xuất vào các lĩnh vực từng thuộc về các cường quốc cũ, cung cấp những sản phẩm tương tự với chất lượng cao hơn, giá thấp hơn hoặc cả hai.

Điều này từng xảy ra khi Đức và Mỹ nổi lên trong thế kỷ 19, thách thức Đế quốc Anh. Sau Thế chiến II, Nhật Bản và Đức phục hồi và trở thành những đối thủ công nghiệp quan trọng của Mỹ. Hiện nay, quá trình tương tự đang diễn ra với Trung Quốc, khi sự phát triển nhanh chóng của nền kinh tế nước này thách thức những vị thế từng thuộc về Mỹ, Tây Âu và Nhật Bản.

Trung Quốc còn có một lợi thế mang tính cấu trúc liên quan đến năng lực công nghiệp. Các nền kinh tế tư bản chủ yếu dựa vào doanh nghiệp tư nhân ở phương Tây luôn chịu những biến động của chu kỳ kinh doanh, khủng hoảng và thay đổi nhu cầu. Những yếu tố này tạo ra rủi ro thường trực đối với các quyết định đầu tư vào năng lực sản xuất.

Một khu vực doanh nghiệp nhà nước lớn có thể giúp giảm một phần rủi ro thông qua quy hoạch kinh tế. Điều tương tự cũng có thể xảy ra trong một nền kinh tế hỗn hợp nếu các hoạt động quản lý và điều tiết được phối hợp nhất quán.

Từ góc nhìn này, cáo buộc Trung Quốc có “dư thừa công suất” cũng có thể được hiểu như một phàn nàn rằng hệ thống kinh tế của Trung Quốc giúp các quyết định đầu tư vào năng lực sản xuất ít rủi ro hơn so với những quyết định tương tự trong nền kinh tế Mỹ.

Việc gán cho Trung Quốc cái gọi là “dư thừa công suất” cũng nằm trong một chuỗi chính sách rộng hơn nhằm làm chậm hoặc đảo ngược đà tiến bộ kinh tế của nước này. Những nỗ lực trước đây chưa đạt được mục tiêu, nên cáo buộc dư thừa công suất hiện trở thành một cơ sở để biện minh cho các biện pháp trừng phạt và thuế quan.

Lịch sử không cho thấy những cáo buộc này thường tạo ra thay đổi lâu dài. Trong các giai đoạn cạnh tranh gay gắt giữa các cường quốc, chúng có thể xuất hiện dồn dập, tạo ra những tranh cãi lớn trong thời gian ngắn. Sau đó, chúng thường lắng xuống cho đến khi những hoàn cảnh tương tự xuất hiện trở lại.

Trường hợp Trung Quốc hiện nay cũng nằm trong chu kỳ cạnh tranh đó. Khi một nền kinh tế mới nổi nhanh chóng mở rộng năng lực sản xuất và giành thêm thị phần trên toàn cầu, những quốc gia đang chịu sức ép có thêm lý do để yêu cầu chính phủ can thiệp. “Dư thừa công suất” trở thành một trong những cách gọi thuận tiện nhất để mô tả sự thay đổi đó.